民族區域自治制度的過去與現在(下)



中華人民共和國體制下民族區域自治體系的政治意義
 1950年代初,中華人民共和國以「民族識別」和「民族區域自治」兩項新政策,取代了清末和民國一度針對邊疆非漢人地區推行的全面郡縣制(行省化)政策。毋庸質疑,中國共產黨從事民族識別,進而實施民族區域自治的動機,有著源自共產黨意識形態理想主義的一面;而無論在其革命時期,還是建政之後,它都曾嘗試從制度面設計及建立維護少數族群各項權益的體制。跡象顯示,「民族區域自治」制度絕非全然無效,因為它得到了少數族群民眾相當程度的支持。在這項制度實施後很長的一段時期內,原本在清朝和中華民國時代頻傳的族群衝突和政府彈壓大幅減少;少數族群民眾在文化、資源分配、乃至政治參與等方面的具體權益,得到一定程度的保障,漢人民眾甚至抱怨當局對少數族群過度優待,排擠了漢人的權益;對於中央政府的不滿,似乎只來自少數族群上層,而這與漢人地主、資本家對共產黨的不滿並無不同。
 從民族區域自治政策在毛澤東時代實施的正面結果來看,它無疑必須具備一定的妥協性。檢視這一政策背後的歷史和現實政治環境,可以看到這種妥協的必要。
 清朝和民國時期試圖以國家政治與行政體制的一體化應對國家主權、領土完整和邊疆政治的危機,但邊疆政治的危機並未有效解除;中國的族群政治,實質上仍是國際政治和地緣政治的一環。到1949年為止,內蒙古的地位仍繫於蘇聯的外蒙古政策,而內蒙古的革命者並未完全放棄與外蒙古民族主義運動整合的可能;新疆則是史達林為防杜美國勢力進入中亞而主動送給中共的禮物,卻又附加了必須容忍其在新疆的突厥穆斯林左翼民族主義盟友和保持伊犁等三區半自治狀態的條件;西藏則是除名義之外,其餘部分依舊處在噶廈政府的實際控制之下,而且被繼承英國殖民遺產的印度政府視作其國家安全的緩衝區和特殊利益範圍。
 中國共產黨建立國家政權之後,花費了10年以上的時間,才從外觀上扭轉了上述尷尬的局面。內蒙古地位的最終確定,是在1950年〈中蘇友好同盟互助條約〉簽訂之日;1959年達賴喇嘛的政治集團流亡印度之後,中國共產黨才全面接管西藏;而準噶爾盆地在政治上完全回歸中國掌控,則要等到1962年這個區域的親蘇份子大部分逃往蘇聯之後。換言之,儘管中華人民共和國建國之際,中國的國際政治和地緣政治環境大幅改善,卻依然未能為其延續前兩個政權的國家政治與行政體制的一體化與族群整合、國族建構政策提供充分的條件。對於新政權而言,既必須設定邊疆和少數族群不能脫離中國國家主權範圍的前提,必須避免實行「自由聯邦制」的風險,也必須顧及內蒙古、新疆和西藏當下的特殊政治生態。於是,延續構形於1940年代的「民族區域自治」政策,乃成為1950年代初期中華人民共和國應對族群政治議題的最佳選擇。
 然而,民族區域自治政策所隱含的妥協性質,自然也會引起它的制訂者的不安。儘管民族區域自治制度的設計消除了非漢族群選擇與中國分離的法律依據,也讓非漢族群拉近了與漢人之間的心理距離,北京仍然需要面對這一制度設計中潛在的離心因子。受到地理和長久以來歷史因素的制約,要在包括非漢族群聚居區在內的全部「中華人民共和國」範圍內追求單一制之下中央集權的目標,除了運用民族平等理論等革命論述與共產黨組織、動員力來應對非漢人民族意識的挑戰外,新中國也汲取了王朝和中華民國長期累積的「以夷制夷」的經驗。
 實行「民族區域自治制度」的前提,是「民族」的分類。1950年代初,中華人民共和國藉由「民族識別」,將眾多從未產生民族意識或民族主義傾向的文化─族裔群體「識別」為「少數民族」,藉此沖淡少數擁有較長期自治傳統,在近代萌生民族意識,乃至發展出民族主義傾向的文化─族裔群體的政治訴求。1在此基礎上,進一步藉由推行「民族區域自治」過程中必經的行政區劃設計、建制和調整過程,將「民族區域自治」制度打造成為一個可以有效遏止非漢族群分離傾向的政治、行政體制。具體而言,當時是從五個方面著手朝這一目標邁進。
 其一,強調民族區域自治原則的普遍化,在特定行政層級的主體族群自治區域內,星羅棋布地安插較低層級的其他非主體族群自治區域,造成自治主體族群或人口較多的少數族群與其他族群之間相互制約的結構。
 其二,透過「自下而上」逐步建立「民族區域自治」區域內的各級行政區劃體系,建構出傘形的政治和行政網絡;藉由增加管理層級,造成行政管轄結構「疊床架屋」的局面,控制政令上傳下達過程中的風險。
 其三,強調協助、推動少數族群的經濟發展,透過擴大民族自治區域的行政管轄範圍、或者鼓勵漢人移民,使漢人在法律上正式成為民族區域自治地方的多元族群之一,使自治族群在區域內人口比例中居於相對少數;漢人得以藉著人口、經濟、文化等方面的優勢,在民族自治地方的各項事務中獲得參與權。在移民開發下,邊疆經濟、教育的進步,又有助於縮小邊疆少數族群地區與漢人地區經濟與文化的差異。
 其四,在上述三個措施無法適用時,可以變更地方行政區劃,將同一族群分割到不同的行政區域中,減弱自治主體的文化一體感及政治凝聚力。
 其五,在各級民族區域自治地方普遍建立擁有決策權的黨體系,將黨的組織和細胞根植到當地少數族群下層,再透過黨對行政機構的直接控制,真正達成「改土歸流」,將間接統治化為直接統治之效。
 整體而言,民族區域自治體系的設計與實踐,對於中國國家體制更具有長遠、深層的結構性意義:透過學術與政治考量結合為一的「民族識別」過程,以及繼之而來的「自下而上」建置「民族自治區域」的行政措施,當局一方面透過讓政治和行政資源向人數較少的少數族群傾斜的舉措,達成了以弱小族群制約那些人數較多、政經勢力足以挑戰漢人與共產黨的較大族群的目標;另一方面,透過讓那些居住在極偏遠地區,又極度缺乏民族意識的少數族群,在漢人人口居多數的區域成為自治主體,也同時達成了壓制漢人悠久而棘手的地方主義傳統的目標。如此一來,黨和國家在保障少數與弱勢權利方面建立了正當論述,又以公平仲裁者的身分強化了中央集權。這樣看來,民族區域自治體系的設計與建立過程又折射出中華人民共和國試圖以新的形式保存「天下秩序」的用心。

民族區域自治制度的現在
 「民族區域自治」政策,在實質上仍然延續了清朝與中華民國政府的國家整合目標;在執行方式上,則汲取了中國歷朝和蘇聯強化中央集權、防杜少數族群分離的經驗。在新疆,共產黨和人民共和國以「自下而上,廣封眾建」的方式操作各級民族自治地方的行政建置、轄境劃分事務,讓維吾爾人的政治資源受到其他少數族群的稀釋與制衡。而在其他四個自治區,黨和人民共和國也因時因地制宜:或將鄰近廣大的漢人聚居區劃入內蒙古,使蒙古人在自治區域內的人口比例下降;或將藏語區的省級民族自治地方限定在清時期噶廈政府的直轄區域;或將廣布中國各角落的漢語穆斯林定位為「回族」,再將其省級民族區域自治的地理空間侷限於寧夏一隅;或整合、籠絡非漢人族群中人數最多又溫馴的廣西僮人,擴大其自治區域範圍,造成僮人與嶺南漢人地方主義傳統相互牽制的局面。1950~60年代,共產黨和人民共和國推行民族區域自治制度的手法靈活、細膩而有原則,最終不止成功地在法律上將非漢人聚居區域的政治事務明確定位為主權國家內政,同時也將該制度中潛在的離心因子有效侷限在可控制範圍內,真正實現了中央政府對這些地區直接有效的政治統治和行政管轄。
 在清末、民國開始推動邊疆行省化之前,邊疆非漢人族群長期處於半自治狀態;行省化進程開始後,新建行省內的非漢人族群依然保有某些實質自治的空間。民族區域自治制度實施後,非漢人族群的政治自治程度則略微降低,其與國家的經濟與社會整合程度有所提升。
 當然,仍應注意到,「民族區域自治」制度的主觀意圖與客觀效果之間,還是存在著不易弭平的差距。中國共產黨以人群分類化和政治╱行政體制差異化政策取代清末與民國的同化與政治╱行政體制一體化政策,同時也意味著中國歷史上延續近三千年的人群同化與政治體制整合的自然進程遭到人為打斷。伴隨少數族群被賦予具有相應政治權力的「民族」身分,並可以由下一代不斷傳承這一身分,原已萌生民族意識的族群強化了這樣的意識,原來並沒有民族意識的族群產生並不斷增強其民族意識;伴隨民族自治區域的管轄範圍在自治主體族群的心目中由行政區劃逐步轉變為政治區劃,其民族意識乃至民族主義傾向乃找到了寄居實體。
 1980年代以降,中華人民共和國的整體社會結構和人類生態,較之1950~70年代發生了巨大的改變:計畫經濟體制轉變為市場經濟,中國由一個「固定」的國家轉變為「移動」的國家。黨─政府對人民的控制程度大為降低,資訊的傳播的效率與幅度十分驚人,族群之間的接觸以及由之所引發的摩擦也達到空前的規模,上述「民族區域自治」制度的妥協性質和其中潛在的離心因子即在諸多新變數的刺激之下浮現出來。諸如維吾爾人和藏人等族群中的部分菁英在宗教、文化、政治、經濟、社會議題上強調其不同於漢人的特殊性,進而對於現代漢語中「民族」和「民族區域自治」這兩個概念的政治內涵做出擴大解釋,這樣,「民族區域自治」制度實行得愈徹底,某些民族區域自治主體的不滿反而愈強烈。
 世界各國的內部自治,都是一種追求同時達成國家整合和保護少數族群脆弱權利兩項目標的妥協性設計。國家意圖藉由自治體制確認主權,少數族群則將自治視為與現行統治者討價還價,乃至追求終極獨立的中間步驟。因此,只要少數族群與中央政府在「民族區域」的主權歸屬問題上存在歧見,前者便會將一切自治安排視為僅具名義。
 王朝中國的族際關係思維,整體上是在承認差異的前提下追求一統,這使得不同文化╱族裔群體先後都步上了文化同化和政治一體化的軌道。列強的威脅,使得清末和民初的中國更加有意加速這一進程。在西方的刺激下,天下主義的近似替代品──包容性的中華民族主義興起,但狹隘的漢民族主義與蒙古、藏、突厥穆斯林的民族主義先後崛起,迫使近代中國放棄了天下主義。由此可見,中國朝向民族國家演化,並且採納「民族」和「民族區域自治」制度這一類話語,都不見得是歷史的必然,而是在古代中國天下秩序來不及轉化成為一個近代國際關係和族際關係秩序之下,被迫接受西方政治體系、西方概念體系的結果。中國共產黨的「民族」論述同時也是階級動員的另一個側面,「民族區域自治」制度,則是這種動員下的一種妥協性結果。
 與1950~70年代相比,當今中國所處的國際政治和地緣政治環境與生態也已發生根本改變,當初設計與實行民族區域自治制度的部分理由已然消失,這一制度何去何從,關乎中國政治與中國社會的前景。(完)

精選回顧.2016年10月號