民族區域自治制度的過去與現在(上)


 民族區域自治制度,是中華人民共和國將自身定位為多民族統一國家之後,面對具有與漢人不盡相同的歷史文化傳統乃至政治傳統的少數族群而設計的妥協性政治制度。
 中華人民共和國是由中國共產黨所建立的國家政權。中國共產黨在其建黨政治史的初期階段,本曾揭櫫列寧主義的民族自治、自決原則和蘇聯的聯邦制設計,將未來的社會主義中國定位為聯邦制國家,允許少數族群自由加入或退出聯邦(按:此處「聯邦制」是蘇聯用法,其所指涉的是歐美憲法學上的「邦聯」制)。然而,共產黨在中國共產主義革命的實踐中體悟到「民族自決」對於中華民族整合的威脅,逐漸封閉了「民族自決」之路,轉向「中華民族共同解放」的方向。中國共產黨族群政策的轉向,奠定了社會主義中國在國家結構上的單一制基礎,但仍然未能走完中華民族國族化過程中未竟的步驟,因而不得不為單一制國家結構形式做出補充設計,這個設計的基點就是民族區域自治制度。民族區域自治制度的來源,確定了它的階段性性質。
 民族區域自治制度不是從天而降的全新事物,它的出現和設計,與歷史上中國的族群政治與邊疆政治的傳統有直接關聯;同時,它又是中國政治生態融入近代世界政治生態體系的產物,尤其與國共兩黨同蘇聯之間的合作/競爭、模仿/拒斥關係有密切關聯;它的內容和政治意涵,都指向中國共產黨的國家治理和國族整合方向。

郡縣制與封建制長期並行的歷史傳統與該傳統在近代遭遇的挑戰
 中國古代王朝政治的終極目標是「大一統」,郡縣制是配合這一目標的地方政治制度。然而王朝的統治力受到空間和技術的侷限,由中心向邊緣逐漸遞減,設想中由天子直接統治天下每一個角落的郡縣制因而難以真正達到偏遠的角落。從秦漢至清朝,王朝在無奈中設計出「守在四夷」、「因俗而治」的族群和邊疆政治體制,在現實中給予邊緣、非華夏群體高度的自治空間,容忍封建制度與郡縣制度長期並行,形成一統與自治二者相輔相成的族群政治空間秩序。從西元前11世紀開始,中國王朝即確立了一方面追求天下一統,另一方面以「化外主義」精神處理「天下」邊緣事務的政治觀念,成為秦漢以後「羈縻而治」治邊方略,乃至中古以後發展為擴及整個東亞的「天下」國際秩序的基礎。秦漢之際,王朝在西北、西南非華夏人群聚居或混居地區建立特殊的政治管理模式,唐宋的「羈縻府州」、明清的土司制度,則是這類特殊模式制度化演進的結果。「大一統」原則下的郡縣制與「大一統」原則下的封建制兩者的長期並行,在相當程度上吸納了王朝邊緣非華夏人群分離自立的能量,有利於維持王朝國家的政治統一。
 作為一個具備內亞游牧帝國政治基因,但又以中原漢人區域作為其統治基礎(因而也必須繼承中華帝國政治傳統和地緣政治缺憾)的王朝,清朝對於「大一統」原則下與郡縣制並行的封建制的結構與內容做了大幅度的更新。清朝族群政治的核心內容是「蒙古─滿洲」和「蒙古─中原」關係。應對複雜的蒙古議題,清朝採行混合內亞政治傳統與中原政治文化的多元政治手法:首先透過「廣封眾建」分化蒙古的政治整合,將移動的蒙古人相對固定下來;接著透過與蒙古各部的政治聯姻,在各部利益與清朝國家整體利益之間建立連結;繼而透過提倡藏傳佛教,一方面建立蒙古政治與西藏政治間相互牽制的架構,另一方面從文化和人口經濟上削弱蒙古的強悍傳統;再聯合喀爾喀蒙古制服強盛的西部(準噶爾)蒙古,由朝廷直接取代西部蒙古在廣大的藏語區和天山南北的太上統治角色。
 清朝於確立其在蒙古、回疆和青藏高原的最高政治權威之際,也確立了多元化、系統化的創新型封建制度:針對蒙古各部、新疆、藏語區和西南山地的不同情形,分別於中央政府設立理藩院;在邊疆建立軍府制統轄之下的盟旗/札薩克制度、伯克制度;駐藏大臣監督之下的衛藏政教合一與達賴、班禪分治制度;在青藏高原東部和西南山地的部落與土司制度。眾多非漢人族群在延續各自的自治傳統之際,也在服從清朝最高政治權威,配合清朝整體政治利益的架構之中獲得更多的利益。
 當然,王朝國家的政治統一不是一個固定不變的參數,既然在「大一統」原則下容忍封建制是出於無奈,國家還是會盡力設法強化直接統治,減少間接統治。漢、唐帝國在其擴張過程中,皆曾致力於以各種方式將朝廷的控制力投射到之前僅在名義上臣服的邊遠外緣地區;繼承蒙元土司制度的明、清,不僅經由「眾建諸蠻」的方式削弱土司,也在西南地區持續推行「改土歸流」。19世紀中期後,面對前所未見的國際、地緣政治格局:傳統的「藩屬國」(「外藩」)在成為西方和日本的殖民地後,紛紛脫離中國的天下秩序體系;邊疆「內藩」則遭遇列強乃至前「外藩」的威脅、蠶食乃至大規模侵略;新的國際政治秩序使得中國王朝郡縣制與封建制並行的狀態難以為繼,清朝被迫加速推動化封建制為郡縣制,化間接統治為直接統治的進程。具體而言,是著手將王朝的「藩屬」乃至「屬國」改制為政府直轄的行省,一方面駐軍、設治、收稅,實現國家的行政一體化;另一方面建立統一的教育體系,推廣儒家的文化價值,期待從文化上漸次同化「半開化」的族群。繼承清朝的中華民國北京政府和國民政府,都依循類似的政策方向,持續推動這一進程。然而,無論是清朝還是中華民國都未能經由政治一體化和文化同化完全達成直轄邊疆的預期成效。行省化措施,依序在伊犂、滿洲、內蒙古盟旗以及藏語區東部達成外觀上的初步效果,新疆、東三省、熱河、察哈爾、綏遠、寧夏、青海和西康相繼建省;但在由噶廈政權直轄的藏語區、外蒙古和朝鮮、琉球,卻因種種原因無法推行。大體而言,1950年代以前,在前一類行省化的地區,中央政府的權力仍然無法實質投射到地方基層,地方割據或列強入侵,都曾使其中一些省分在一段時間內與中國實質分離;而後一類未能行省化的地區,則在法律上或實質上脫離了中國的勢力範圍。

國共對蘇聯式聯邦制的選擇性借鑒與改造
 羅曼諾夫王朝統治的俄羅斯帝國與古代中國的形成過程有很大差異,但17世紀以後,沙皇俄國的組成形態卻與中國接近,都是由多元族群、廣袤領土組成的複合體制王朝;俄國革命所面對的問題與解決方案,因而受到中國政治菁英的關注。布爾什維克於20世紀初建立政權之際,面臨各民族瓜分沙皇帝國遺產的危機,此一狀況勢將弱化蘇維埃政權本身。通權達變的列寧,既改變了曾經站在意識形態的角度支持民族自決的立場,也放棄了在沙皇俄國的廢墟上建立統一國家的原始設想,轉而主張在國家結構形式上採行聯邦體制(按:實為歐美憲法學上的「邦聯」制)。但列寧為他這項主張設立了兩項條件:第一,聯邦制將是完全統一前的過渡形式;第二,布爾什維克黨在任何狀況下,都不應聯邦化。1920年代,俄共透過「民族識別」,對於很多在語言、文化和歷史傳統上相近,有可能發展出現代民族認同的族群進行分化與重組,在新的分類基礎上,創造新的「民族」和該「民族」的「加盟共和國」或「自治共和國」。顯然,蘇維埃政權推動建立後來被稱為「蘇聯」的聯邦體制的真正動機,在於吸納民族自決的能量,以求阻止民族自決的真正實現,從而維繫沙皇遺留的領土擴張型帝國的命脈。在現實中,布爾什維克黨不僅成為替代性統一體制的權力中樞,而且更成功地將統治力輻射到沙皇體制從未到達過的社會基層。
 同期,處在革命階段的中國國民黨在「聯俄」過程中,對蘇聯操弄辭藻的高明手腕備感欽羨。蔣介石在1920年代中後期體悟到蘇聯民族政策的秘訣,在於「民族的形式,社會主義的內容」,「內容」的核心是列寧所締造的布爾什維克黨。1925年7月成立的國民政府,有意師法蘇聯強化一元化統治的經驗,建立一個「以黨治國」的體制。在這個體制之下,國家的最高決策機關不是政府,而是黨的決策組織;中國的邊疆政治和族群政治議題,則可望在「黨─國」的架構下得到終極化解。
 然而,1920-30年代國民政府所面對的邊疆政治和族群政治局勢與蘇聯又有著巨大的差異。滿、蒙、回(指突厥語穆斯林和他們所聚居的新疆)、藏與中國的連結,在很大程度上繫於清朝的「內亞─中原」混合政治體制,這一體制本是國民黨的前身(清末革命派)在「驅逐韃虜、恢復中華」的口號下所急於推翻的對象;清朝崩解後,採行「五族共和」國策的中華民國還是未能有效阻止脫離清朝架構的外蒙古與西藏的實質獨立。國民政府奠都南京之初,又面臨國土完整與國家整合方面新的挑戰。針對日本對中國邊疆非漢人聚居區的軍事和政治威脅,「九一八」事變前,國民政府邊疆政策的主要方向是致力推動針對內蒙古地區和藏語區東部推動行省化進程。具體設計是,將蒙古各盟旗分別劃入省、縣轄下;將藏語區東部劃入新建的青海與西康二省。但內蒙古和藏語區東部的行省化,以及針對西部山區少數族群的改土歸流,招致蒙、藏和西南少數族群的反彈。熱河、察哈爾、綏遠三省的設立,加劇了內蒙古盟旗利益與國家權力之間的衝突;日本對中國的威脅,在以侵略行動指向滿、蒙邊疆的同時,也在政治上強烈質疑以漢人為主體的「支那共和國」統治非漢人地區的正當性。國民政府此時針對內蒙古的行省化政策,等於在日本威脅面前對蒙古人做了反動員,若不做出修正與妥協,可能將內蒙古菁英推到日本的懷抱,蔣介石不得不中斷將盟、旗全部納入省、縣行政體制的進程,承認內蒙古和青海等地蒙古人的有限自治。
 「九一八」事變後,日本利用少數族群民族意識和民族主義運動的情勢,則令蔣介石轉而萌生仿照蘇聯「黨─國」體制之下的聯邦模式,建立「五族聯邦」,反制日本的設想,有意於十年之內在滿、蒙、藏地區展開自治實驗。「七七」事變後,國民政府族群政治設計與執行的重點轉向與日本競爭邊疆和少數族群民眾的政治資源,動員少數族群民眾投入中華民族共同抗戰的行列之中。珍珠港事變爆發後,日軍將戰火擴大到緬甸和中國雲南。基於抗戰的需要,國民政府悄然中止了在西南山地推動改土歸流的進程,重新恢復土司封委承襲制度。
 抗戰勝利在望,蘇聯為保障其戰後在亞洲的戰略利益,不惜犧牲盟國,於1944年末策動和支持新疆的突厥語穆斯林左翼民族主義者發動以脫離中國為目標的暴動,在準噶爾盆地建立了分離主義政權──東突厥斯坦共和國。儘管該政權後來在蘇聯「中立」姿態的調停之下,表面上取消國號,但其所掀起的民族主義風潮並未平息。1945-49年期間,代表蔣介石處理新疆事務的張治中等人希望經由建構西方式民主政治體制下的地方自治和議會選舉,擴大土著族群的政治參與,消除突厥語穆斯林分離運動的動機,並以此為藍本,擴展到其他邊疆民族地區。針對抗戰爆發以來,日本、英國和蘇聯利用中國邊疆民族問題,侵奪或要挾中國利益的數起重大事件,1946年3月,中國國民黨六屆二中全會第十九次大會通過〈邊疆問題決議案〉,規定了邊疆民族平等參政,以及國家未來設計民族自治制度的方向。稍後,它被具體表述為:邊疆民族地方作為中國的地方政區,適用中華民國法律中有關地方自治的規定;國家廣泛推行民主選舉,邊疆民族地方各級民意機關和行政機構內,本地民族人士勢將居於多數,地方自治自然等同於民族自治。但邊疆民族政區內的民族自治,必須是針對政區內所有民族,區域內各少數民族均有權建立自己的民族自治區域。而且,民族自治的範圍應以不涉中央政府的職權為界限,國防、外交、經濟、交通、司法等皆具全國性質;反之,中央政府亦有義務保障全國範圍內各民族一律平等的權益。 五年之後,中國共產黨在制訂「民族區域自治」方案時,顯然呼應了國民黨在「自治」議題上的一些重要思維,尤其是「邊疆民族政區內的民族自治,必須是針對政區內所有民族,區域內各少數民族均有權建立自己的民族自治區域」的主張。
 相較於執政的中國國民黨,革命時期的中國共產黨曾經更真誠地信奉過布爾什維克在民族議題上的宣示。在1922年7月第二次全國黨代表大會宣言中,作為共產國際支部的中國共產黨宣告,黨的任務和奮鬥目標是「統一中國本部為真正民主共和國」;「蒙古、西藏、回疆三部實行自治,成為民主自治邦;用自由聯邦制,統一中國本部、蒙古、西藏、回疆,建立中華聯邦共和國」。 
 但從1920年代後期到1930年代後期,由漢人知識分子組成的中共,在江西南部的偏遠山區,在「長征」途經的西南和西北崇山峻嶺,在陝甘寧「邊區」,取得了從歷代漢人文人到國民黨政權等菁英分子不易取得的少數民族事務的經驗。處在強大的國民黨以至日本軍隊威脅下的中共,為了動員一切能夠動員的資源,乃將「少數民族」當作可資運用的力量之一,針對少數族群遭受漢人在政治、經濟、文化上的歧視與排擠,提出了「民族平等」的口號,宣稱將以此改善少數民族的處境。同時,將取得中國政權當作遠期目標的中共,不再天真地尊奉蘇聯式聯邦制和民族自決權的教條,在「民族平等」之外,另又祭出了「民族區域自治」的新旗號,並且(可能比蔣介石和盛世才更深切地)領悟到蘇聯在表面上的民族平等、聯邦制政策背後,以「黨─國」體制達成實質而有效統一的箇中三眛。
 中共在西北的基地,鄰近控制甘肅、青海、寧夏,敵視共產主義的漢語穆斯林系地方軍政集團(「諸馬」)勢力。為了與「諸馬」進行政治競爭,中共針對陝甘寧邊區漢語穆斯林聚居的狀況,設計了「民族區域自治」的方案,以爭取回民的支持。1940年代初期,中共在寧夏省東部的鹽池縣、甘肅省東部的正寧縣(陝甘寧邊區割該縣東部,另設新正縣)等地的漢語穆斯林聚居區設置了若干個民族自治鄉或民族自治鎮。 1946年,中共在獲得蘇聯將不會支持外蒙古的「人民革命黨」兼併內蒙古左翼民族主義運動的承諾後,開始推動內蒙古的「民族區域自治」,於1947年成立「內蒙古自治政府」。
 中華人民共和國體制下系統化的民族區域自治體系,則是在完成兩個步驟之後才完整建立起來的:(一)「民族識別」;(二)依「自下而上」(後改稱「由小到大」)的順序,逐級建立被「識別」出來的各「民族」的民族自治地方。1947年「內蒙古自治政府」建立時,中共尚未完整實踐這兩個步驟,直到1955年新疆維吾爾自治區成立,才真正取得了民族區域自治的成熟經驗,為此後以民族區域自治的形式全面整合邊疆少數民族地區奠定了基礎。

精選回顧.2016年10月號