憲政先於民主



 在當今臺灣,幾乎所有人都認為臺灣有「民主憲政」,而大陸沒有。此一觀點彷彿已經成為顛撲不破的常識。但事實上,臺灣真的有民主憲政嗎?又或者,臺灣的民主憲政是一種什麼樣的民主憲政?「民主」與「憲政」究竟有何關係?釐清這些課題,有助於我們掌握兩岸政治未來的發展方向。
 「民主」與「憲政」的意涵有別,儘管二者常常連用,不過不能輕易劃上等號。首先,「民主」的意義包含甚廣,我們可以從各種不同的角度(包含,但不限於,哲學或制度層次)來理解民主。不過,如果將民主的意涵限縮為只是單純地由「選民」用「投票」方式來表達政治意見、選舉政治領導人或決定政府的組成,那無疑地,民主只是一種程序,一種用來解決政治僵局或滿足公平參政的一種遊戲規則而已。這樣的民主並無什麼神祕性或崇高性,它只是一種基於政治實際需要而產生的一種程序,用來幫國人追求其他(可能但不一定更崇高)目的的手段。因此,民主程序的本質只可能是「工具性」的,而不可能是「目的性」的。
 其次,「憲政」是什麼?大陸學者張千帆認為:「所謂『憲政』是指一種使政治運作法律化的理念或理想狀態,它要求政府所有權力的行使都被納入憲法的軌道並受憲法的制約。」所以,「憲政」指涉的是一種「狀態」,且憲政也與「憲法」不同。一部成文憲法可以在旦夕之間制定出來,而憲政卻不可能如此,因為憲政是指一系列憲政學理原則「落實」後所產生的一種「狀態」。例如:政府的問責機制是否被遵守、一國之內的人權是否獲得保障等等。因此,憲政是國家公權力納入憲法規範的一種狀態,只有國家公權力真正臣服於根本大法--憲法之下,該國才可稱得上是有「憲政」。
 那麼,「民主」與「憲政」之間的關係為何?既然民主程序的本質只是工具性的,因此它不可能成為政治價值上的最高目的(「民本」才是)。所以,民主對於國家來說並非不可或缺,與國家治亂興衰也無必然關係(民主不必然導致善治)。但憲政則不同。憲政是「憲法成功規範政治運作」的一種狀態。有權者如無規範必然導致腐敗(速度則有快有慢),因此憲政對於國家治理就成為一種必要條件。
 在「民主」與「憲政」之間,憲政的優先性與重要性皆遠高於民主。當一國在面對民主與憲政的價值取捨時,我們應該先發展與鞏固憲政,接著再擴大民主。換句話說,民主的基礎是憲政,不先深化憲政基礎,民主的走向很容易失控而變成民粹。此外,就實施條件與門檻而言,以選民直選為特徵的民主程序需要某些條件配合,才有可能穩定實行,否則政治可能因選舉競爭而趨於動盪或腐敗。但是實施憲政卻大為不同:憲政(如政府部門間問責機制的確立)隨時可以開始,除了當政者的責任感與決心,不需要任何基礎條件。當然,憲政不可能毫無民主成分,但是畢竟不以普選、直選式的民主程序為必要條件。反之,民主如無堅實的憲政基礎,則其走向發展絕不可能健康。故憲政當然優先於民主。
 臺灣數十年來的政治發展走向是:用「民主改革」來遮掩「追求臺獨」。為了追求臺獨,法治人權等標準通通可以因人、因事而變,這凸顯出臺灣雖美其名曰有「民主憲政」,事實上只是「缺乏憲政的民主(實即民粹)」,現在已積重難返。大陸頗有些人羨慕這種「臺式民主憲政」,但都是皮相之見。大陸官方雖然排斥「憲政」一詞,但是仍然主張要將權力關進籠子裡,因此並不排斥實質意義的憲政。大陸應以臺灣為鑑,先發展、鞏固憲政,再擴大民主選舉,如此在未來政治改革上才能避免重蹈覆轍,限入臺式民主憲政的泥沼中。

精選回顧.2016年10月號