國際核不擴散體制--中國的機會與挑戰



 2016年1月6日,正當全球各大城市沈浸在跨年的歡愉氣氛中,平壤再次啟動核爆試驗,並對外宣稱已掌握更進階的熱核武器--氫彈。這是北朝鮮繼2006年、2009年及2013年後的第四次核武試驗,雖然西方專家、媒體依然認為朝鮮此次試爆的爆炸當量遠不及氫彈的程度,可視為一次失敗的試爆,但它依舊展現了朝鮮追求核武器的堅定決心。
 事實上朝鮮對核武的追求始自上世紀70年代,其主要原因為安全上的考量。始於冷戰時期的兩韓激烈對峙,到後來蘇聯解體,西方世界的大獲全勝,朝鮮的國家安全不斷面臨嚴重威脅。儘管冷戰結束了,美國與南韓依舊保持著緊密的軍事合作關係,例行性的聯合軍演一再挑戰朝鮮的忍耐度。另一方面,相較於美國給予南韓的核保護傘保證,朝鮮在區域中的主要盟友中國與俄羅斯,卻沒有給予朝鮮核保護傘的承諾,在國家安全性極度不對稱的情況下,促成了朝鮮長年追求核武發展的強烈動機。朝鮮的再次試爆凸顯了國際核不擴散體制已名存實亡,或許此制度以後在歷史上的定位會僅僅是美國的一種核策略工具,而非真正有效防止核武擴散、為了人類生存及締造世界和平的國際制度。

美國的核種族隔離策略
 自核不擴散條約(Nonproliferation Treaty)於1968年簽署及1970年生效後,受制度承認的核武國家只有五個(美、蘇、英、法、中),其他皆為無核國家。無核國家受制度約束,不可發展軍事用途的核能裝置,而核武國家則有協助無核國家和平利用核能的義務。學者Shane Maddock將核不擴散體制的建立,詮釋為美國執行「核種族隔離」(Nuclear Apartheid)政策的核戰略。換言之,核不擴散體制實際上為美國核戰略的一環,其目的為維持美國自身的核優勢(Nuclear supremacy)。上世紀50、60年代著眼於發展出核武的國家越來越多,甚至許多非美國盟邦的國家如中國、蘇聯也開始擁有核技術,迫使美國必須建立防止核技術持續擴散的制度。
 美國的核種族隔離政策,使原本規劃為推動無核國家和平利用核能的國際原子能總署(IAEA),成為監控他國發展核武的工具。IAEA具有濃厚的北大西洋公約組織(NATO)色彩,主要由西方國家與日本主導,因而屢次派遣技術人員進入北朝鮮或伊朗進行查核(safeguarding)時,皆受到地主國的排斥,並懷疑其中可能充斥西方國家的情蒐人員,這使IAEA這個國際機構一直缺乏足夠的公信力。另外,美國的「選擇性擴散」(selective proliferation)政策也一直為人詬病。亦即,美國對盟國的核擴散事件睜一隻眼閉一隻眼,但對於非盟國的核擴散事件便處心積慮要制裁,甚至不惜發動預防戰爭來阻止。例如美國聲稱海珊疑似擁有化學武器,便對伊拉克發動攻擊,但對於擁有核武的以色列,卻沒有大力制裁。

控管核不擴散的實際方式
 有鑑於國際核不擴散制度的公信力低落,目前針對核擴散問題的主要處理方式為:以大國多邊介入為主,並配合IAEA的技術輔助。去年年中的伊朗核協議,成功達成了伊朗放棄製造核武用濃縮鈾的協議,以換取各國對伊朗的制裁逐步放寬。伊朗案例的成功即為美、中、英、法、俄加上德國的積極介入所完成之協議,並運用IAEA作為監督伊朗是否違反協議的技術支援機構。而處理朝鮮核問題的六方會談機制則在2007年後全面停止對話,進而導致朝鮮核危機的逐步升溫。由伊朗及朝鮮的兩案例對比可以發現,區域大國的介入及對話並逐漸達成共識,為解決核擴散事件不可或缺的要素。

中國該怎麼做?
 中國目前在核不擴散議題中,尚未扮演主導角色,而是積極參與大國介入與對話的區域穩定者。面對朝鮮不受控制、不按牌理出牌的非理性做法,中國也對制裁表示支持,但依舊希望能重啟對話協商機制。
 逐漸崛起的中國,未來勢必會在核不擴散議題領域中愈加涉入,面對攸關區域及世界安全的高階政治(high politics)領域,較不適合如亞投行那樣,創建由中國主導的新國際制度來進行規範,而是應該針對現有的控管方式,進一步將其模式化並增加中國的影響力。雖然國際核不擴散體制由美國主導,且亦是基於美國之核戰略所建立,但我們也應該體認到,防止核擴散有助於避免核武氾濫失控,從而有利於區域及世界的和平穩定。因此,中國應該做的是積極參與IAEA的核技術交流及大國對話、控管,減少核不擴散體制的西方主導色彩,提高其公信力。
 除此之外,中國也應該盡力避免落入「選擇性擴散」的陷阱,堅持核不擴散的立場。對中國來說,巴基斯坦是一個擁有核武的親密盟邦,兩國在安全議題上亦有許多合作項目。但中巴關係猶如美以關係,中國在面對印巴核衝突時應該謹慎,避免對巴基斯坦在核武科技上進行交流、協助,以在此議題上建立比美國更高的公信力,擴大中國的主導權與話語權。

精選回顧.2016年10月號