小英上台,美國棄臺?

--大選後美國對臺政策的展望



 此次選舉投票前夕,美國白宮副國家安全顧問羅茲(Ben Rhodes)13日在記者會上重申「一中政策」(One China policy)。14日,美國務院發言人柯比(John Kirby)又在記者會上連續說三次「一個中國」,最後敲著發言台說「我們的政策沒變」。在以臺獨為目標的民進黨捲土重來之際,美國堅持至今的「一中政策」意味著什麼?

一中政策有別於一中原則
 美國所謂「一中政策」,與大陸堅持的「一中原則」(One China principle)不同。「一中原則」是個法理原則,是堅持在法理上「兩岸同屬一中」。基於此一原則,兩岸關係當然不是「國與國關係」,而是在走向「治權再統一」的過程中,過渡性的「一國兩區」間的關係。所謂「九二共識」,就是對此法理原則的共識,也是兩岸和平發展的政治基礎。至於美國的「一中政策」,只是對「一中原則」的單方政策。迄今為止,美國此一政策的表現為:既不支持、也不挑釁「一中原則」。不支持,所以不促統;不挑釁,所以不支持臺獨。美國的立場就是在其間不斷尋找平衡點。
 為什麼美國會形成並堅持這樣一種帶有模糊性的政策?這就要從美國對華政策的發展歷史說起。
 兩岸今日的分裂分治,源自於二戰後的國共內戰。美國雖不樂見中共上台,但亦不願為失去人心的國民黨作戰,因此本來寧可坐視中共統一中國,也不願軍事介入。但在1950年6月韓戰爆發後,美國立即提出「臺灣地位未定論」(違反「一中原則」),並下令第七艦隊阻擋中共攻臺。後來美國甚至曾試探「兩個中國」、「一中一臺」的可能性。1969年中蘇發生邊境武裝衝突後,美國開始聯中抗蘇。於是,在1972年《上海公報》中,美國重回「不挑釁『一中原則』」的立場,聲明:「美國認識到(acknowledge),在臺灣海峽兩邊的所有中國人都認為只有一個中國,臺灣是中國的一部分。美國政府對這一立場不提出異議。」這段話,就是迄今「一中政策」的起源。
 在1978年底的《建交公報》中,美國在英文本裡重申它“acknowledge”(仍是「認識到」)中方的「一中原則」,但是在中文本裡則退讓到讓中方寫成美國政府「承認中國的立場,即只有一個中國,臺灣是中國的一部分」。這可以說明當時美國急於利用中國對付蘇聯,因此做了這個七折八扣的讓步。然而,當美國政府用自己的語言陳述其「一中」政策時,從不用“recognize”(承認)。因此,美國對於「一中原則」始終停留在「事實認知」(不挑釁),從未「法理承認」。
 美國堅持不承認「一中原則」,是因不願輕易放棄手中運用多年的「臺灣牌」。如果美國接受「一中原則」,那就必須完全承認「臺灣是中國的一部分」,不能以其國內法《臺灣關係法》來規範它與臺灣的關係,也不能再賣軍備給臺灣,更不能對兩岸統一製造人為障礙(如扶助臺獨)。從19世紀美國勢力進入東亞以來,它的對華政策向來是基於自身的利益,當然不會對中國如此友善。連日本也是在完全被美國占領「馴化」之後,才能跟美國建立如此緊密的同盟關係,何況曾經在韓戰中與美國打成平手的中國大陸?

不准臺獨尾巴搖弄美國狗
 1991年12月25日,蘇聯解體,美蘇之間的冷戰結束。但中國扛住了1989年的「蘇東波」,在蘇聯解體後自然成為美日同盟在東亞地區的頭號假想敵。日本防衛大學副教授村井友秀在1990年就發表〈論中國這個潛在的威脅〉,首創「中國威脅論」。蘇聯解體後不久,美國國防部在1992年2月起草「防衛計畫指針」(Defense Planning Guidance),將「防止出現區域性霸權」列為目標,實際上就是針對中國大陸。同年8月,美國傳統基金會發表新聞公報稱:「中國大規模的軍事集結對東南亞國家構成威脅,並使中國走向可能與美國衝突的道路」。至此,美、日就「中國威脅」形成共識。在此共識下,長期反共反中、自願供美日驅使的臺灣,其重要性立即提升。9月2日,美總統布希突然宣布售予臺灣價值52億美元的150架F-16A/B型戰機。布希似乎唯恐當時在臺掌權的李登輝不能充分體會此決定背後的「深謀遠慮」,特於宣布前親函告知將批准出售這批臺灣爭取多年的軍售項目。受到美、日政策轉變的鼓勵,李登輝一方面更敢與大陸交流(如此才有「九二共識」及翌年的辜汪會談),另一方面則逐漸暴露其媚日臺獨的真面目,在1994年同時啟動「去中國化」和臺獨教改,使臺灣走上「自我殖民化/再皇民化」的邪路。
 但是,美國的對臺政策是要以「最小代價」使臺灣對中國大陸發揮「最大(牽制)作用」,因此其下限是不讓兩岸走向統一(保持牽制作用),上限則是不與大陸作戰(代價最小化)。因此,如果大陸太弱,美國會固守下限、取消上限;反之,如果大陸變強,美國就會取消下限、堅持上限。換言之,美國固然會盡力保住臺灣這顆棋子,但若代價太大時,臺灣也會變為棄子。總之,在華府眼中,臺灣只能為它所用,而不允許它被臺灣所用。這就是「狗」跟「尾巴」的關係:只准狗搖尾巴,不准尾巴搖狗。如果臺灣想把美國捲入一場中美戰爭,則美國就有可能「斷尾求生」。
 然而,臺灣藍(獨臺)、綠(臺獨)兩陣營反共反中已成積習,往往只看到美國利用臺灣牽制大陸的意圖,高估了臺灣對美國的利用價值,而忽視美方遇到風險「斷尾求生」的可能。李登輝在1995年利用美國三權分立憲政體制,遊說美國會議員逼白宮發簽證,以現任總統身分訪美,接著又在1996年高調參與臺灣第一次總統直選。大陸隨即實施飛彈軍演,提醒美國鼓勵臺獨的可能代價,使美國首度具體感受到「尾巴搖狗」的風險。後來李登輝在1999年突然提出「兩國論」時,美國就不願為他背書,立即施壓迫使李登輝停止實施。但李登輝在口頭上從未放棄此論,還在2000年總統大選時與民進黨裏應外合,護航陳水扁當選,繼續推行「兩國論」。
 陳水扁當選總統,美國立即提高警覺,要求扁就職時承諾「四不一沒有」。但是扁極度狡猾,全不受控,使兩岸關係波濤洶湧,也使中美關係增添變數,被美國視為「麻煩製造者」。最後阿扁搞出「終統」和入聯公投,甚至威脅要戒嚴、停止總統選舉。美國為了避免捲入一場由臺獨挑起的戰爭,只好緊迫盯人,不使阿扁有機會破壞2008年大選,直到馬英九當選就職,才鬆一口氣。

芬蘭化不成只好棄臺
 在馬上台後,美國比較不擔心刺激臺灣當局,於是開始思考如何防範「尾巴搖狗」再現。2009年底,美國學者季禮(Bruce Gilley)在《外交事務》(Foreign Affairs)中發表一篇〈並不危險的海峽:芬蘭化的臺灣如何有助於美國安全〉(Not So Dire Strait: How the Finlandization of Taiwan Benefits U.S. Security),引用政大嚴震生教授在1995年發表的〈芬蘭化的歷史經驗與兩岸關係發展之比較〉,主張臺灣應「芬蘭化」,使兩岸關係穩定下來。
 所謂「芬蘭化」,就是在兩岸關係上參考二戰後芬蘭和蘇聯的關係:一方面芬蘭保證不在國防和外交上與蘇聯對抗,另一方面蘇聯則保證不侵犯芬蘭。換言之,以「臺灣保證不搞臺獨」,來換取「大陸保證不對臺動武」,美國就可從兩岸摩擦中抽身。基本上,這是美國學者李侃如(Kenneth Lieberthal)在2004年提出的「中程協議」(Interim Agreement)的翻版,只是參考了歷史上具體存在的芬蘭為例,至少對臺灣較有說服力。
 如果「芬蘭模式」是以「國與國關係」為前提,大陸當然不會接受。但就其實質(臺灣不獨、大陸不武)言之,兩岸未必不可談。可是馬英九怕得罪臺獨,其「三不」是以「不統」為前提,不敢在「一中原則」下就其政見中的「和平協議」與大陸進行政治談判。結果,馬錯過了剛上任時民意支持度最高的時機,「和平協議」終成泡影。對此,嚴震生教授早在2010年初評介季禮的倡議時即指出:「臺灣缺乏芬蘭政府與人民在『芬蘭化』方面的共識,因此若是未來再有政黨輪替,臺灣海峽仍有可能成為危險的海域。」6年之後,不幸言中!
 前年「九合一」選後,民進黨捲土重來之勢已極明顯,美國政界、學界感到阿扁時期的「尾巴搖狗」惡夢再臨,紛紛倡議降低對臺灣的承諾以避風險(此即所謂「棄臺論」)。今年選前,美國卡托研究所(Cato Institute)的資深研究員卡本特(Ted Galen Carpenter)在1月6日、7日連發兩文。在第一篇〈中國是否應考慮對臺的「芬蘭選項」?〉(Should China Consider the “Finland Option” for Taiwan?)中,他建議大陸接受臺灣「有束縛的獨立」(independence with a leash),但是相對的,大陸可能會堅持在臺灣島上設置海空軍基地,以確信臺灣不會再成為其國防威脅。但是大陸不會接受任何形式的「法理臺獨」(即使有「束縛」),臺灣民意又不可能接受解放軍駐臺。卡本特知道兩岸接受此議的可能性不大,於是他在第二篇文章〈中國會在何時體認到它的對臺策略失敗?〉(When Will China Realize Its Taiwan Strategy Failed?)中直接指出:大陸對臺政策的錯誤在於誤以為「經濟交流可以改變政治認同」,於是不斷對臺灣讓利,卻坐視臺灣日益綠化;一旦在蔡英文上台後,大陸體認到原有對臺政策失敗,則兩岸關係發生危機的機率增加;因此,他建議美國應考慮是否改變《臺灣關係法》裡的對臺承諾,以求脫身。換言之,如果最佳選項(臺灣「芬蘭化」)不可行,美國的次佳選項便是「棄臺論」。

美國用臺獨 但不為臺獨所用
 美國白宮副國家安全顧問羅茲在本月13日記者會中,除了表示美國支持良好的兩岸關係,緊張升高不符合兩岸任一方的利益,並說對於臺灣此次大選希望看到選舉完成,並尊重其結果,「這都會在我們的『一中政策』,我們(與中國)三項公報的範疇中發生。」(This will take place in the context of our one-China policy, our three communiques.)這一次,羅茲違反了美國的官方慣例:完全不提《臺灣關係法》。從中,我們可以嗅到「棄臺論」的味道。
 總之,美國基於其「一中政策」,雖然不積極促統,但也不願挑釁「一中原則」。蔡英文此次二度參選總統,仍不承認「九二共識」(一中原則)。但美國態度不像2012年那次選舉時直接對蔡施壓,而只是呼籲她對此表態。顯然美國這次樂見民進黨取代國民黨,以便用臺灣的「民意」逼大陸容忍臺獨執政(狗搖尾巴)。但是,美國同時也會積極避險,一方面在蔡當選後派出特使穿梭兩岸,另一方面也會對蔡英文施壓,要蔡承諾不踩法理臺獨紅線(防範尾巴搖狗)。如果民進黨不能把握美國「一中政策」的限度,且大陸堅持「基礎不牢,地動山搖」,則美國也不無斷尾求生的可能。

精選回顧.2016年10月號