戰後琉球政治地位之法理研究與戰略思考(下)

琉球主權法理因素與亞太戰略關係若干思考



 近期研究者指出:美日私自相授的行政權不能替代主權概念,在沒有經過聯合國和舊金山和會與會國的同意下,美日之間《歸還冲繩協議》不過是美日之間的雙邊行為,故迄今的「琉球主權問題儘管為美國所主導,卻依舊是一個懸而未决的國際性問題」。 
 琉球政治地位問題之形成,是近代日本軍國主義的侵略造成的,而該問題的戰後解决,則受制於美國政府排斥中蘇、扶持日本等機會主義政策與策略的主導和制約。從被排斥的中國與蘇聯方面來看,都曾對於美國的對日和約加以反對。但蘇聯出於反美的意識形態及策略需要,一方面反對美國托管琉球群島,同時表示琉球主權並未脫離日本,蘇聯的意識形態立場影響到日本共產黨的鬥爭綱領,也影響到在中國大陸剛剛執政的中共的政策立場。這些因素的綜合作用,使日本最終獲取極大利益。
 1950年11月20日,蘇聯發出《蘇聯政府關於對日和約問題致美國的備忘錄》,其第三條質疑美國的托管:「開羅宣言或波茨坦公告都沒有說琉球群島和小笠原群島必須脫離日本主權,而這個宣言的簽字國又曾宣布:它們『無擴張領土之意』。這樣一來,問題就發生了——備忘錄中把琉球群島和小笠原群島移交聯合國托管而以美國為管理當局的建議,其根據何在?」。 其後,1951年5月7日《蘇聯關於美國對日和約草案的意見書》、6月10日《蘇聯政府為對日和約問題再度致美國的照會》等等文件,重申了同樣的反對美國托管、但又支持日本領有琉球的立場。
 在中國方面,在表示支持蘇聯主張的同時,強調反對美國單獨主導琉球問題的解决方式,始終沒有承認舊金山和約的合法性。1950年12月4日,中國大陸外交部長周恩來《關於對日和約問題的聲明》指出「關於琉球群島和小笠原群島,不論開羅宣言或波茨坦公告,均未有托管的决定,當然更說不上要指定『美國為管理當局』的事情了」。 隨後的1951年5月22日周恩來發表《為支持蘇聯政府對日和約意見及對和約準備工作具體建議之蘇聯大使的照會》和8月15日《關於美英對日和約草案及舊金山會議的聲明》指出「中華人民共和國中央人民政府現在再一次聲明:對日和約的準備、擬制和簽訂,如果沒有中華人民共和國的參加,無論其內容和結果如何,中央人民政府一概認為是非法的,因而也是無效的」。強烈反對美國獨占琉球:「美英對日和約草案在領土條款上是完全適合美國政府擴張占領和侵略的要求的。草案一方面保證美國政府除保有對於前由國際聯盟委任日本統治的太平洋島嶼的托管權外,並獲得了琉球群島、小笠原群島、琉璜島、西之島、冲之鳥島及南鳥島等的托管權力,實際上就是保持繼續占領這些島嶼的權力。」 美國堅持於1951年9月8日舉行和約簽字儀式,中國大陸外交部長周恩來隨於9月18日紀念「九一八」事變之時,發表《關於美國及其僕從國家簽訂舊金山對日和約的聲明》:「中華人民共和國中央人民政府再一次聲明:舊金山和約由於沒有中華人民共和國參加準備、擬制和簽訂,中央人民政府認為是非法的、無效的,因而是絕對不能承認的」。
 至60年代末與70年代初美日兩國交涉「歸還」琉球,中國大陸政府持續地表示支持日本人民的鬥爭,但也始終反對美日雙方的私相授受,關鍵是:中日兩國從未有過對於琉球的交涉和協議。在海峽對岸,國民政府蔣介石曾於1951年6月18日對舊金山和約發表聲明:「第二次世界大戰,實導源於日本侵略中國,故在各盟國中,中國抗日最早,精神最堅决,犧牲最慘重,而其貢獻亦最大,對日和約如無中國參加,不獨對中國為不公,且使對日和約喪失其真實性。」 到70年代,國民政府以外交部《聲明》等形式,多次抗議美國「片面」將琉球交予日本,中方「至為不滿」、「至表遺憾」,同時堅决反對將釣魚島交予日本。 
 中國所堅持的由反法西斯國家共同解决琉球問題原則,是經由第二次世界大戰的檢驗而最終形成的合法原則,集中體現於開羅宣言之中。開羅宣言共有四句話,第一句是「從一九一四年第一次世界大戰開始後,在太平洋上所奪得或占領之一切島嶼」,這即是後來交予美國托管的馬里亞納群島(除去美占關島)、加羅林群島、馬紹爾群島等。第二句是「在使日本所竊取於中國之領土,例如東北四省、臺灣、澎湖群島等,歸還中華民國」。第三句是「其他日本以武力或貪欲攫取之土地,亦務將日本驅逐出境」。第四句是「我三大盟國稔知朝鮮人民所受之奴隸待遇,决定在相當時期,使朝鮮自由與獨立。」
 上述條款雖未對琉球歸屬做出直接的明確規定,但其中第三句「其他日本以武力或貪欲攫取之土地,亦務將日本驅逐出境」,作為戰後剝奪日本殖民地以重新劃定其領土之原則,對於處置琉球問題也是完全適用的。有的論著片面強調宣言第一句話的「一九一四年」的時間界限,而忽略了該時間是特指第一次世界大戰期間掠獲太平洋諸島事項。事實上,由盟軍具體確認需要獨立的朝鮮被日本吞併於1910年,臺灣被吞併於1895年,還有蘇日兩國間的庫頁島與千島群島的歸還問題,都早於「一九一四年」而發生於19世紀的日本軍國主義時代。所以,開羅會議所規定「其他日本以武力或貪欲攫取之土地,亦務將日本驅逐出境」,其語義是清楚的,其剝奪日本殖民地的道義原則不容置疑,十九世紀後期日本的侵略行為、包括「琉球處分」同樣應該納入被清算範圍。
 按國際法的基本規則,所謂合法性應該包括成文法及基於道義原則的習慣法所構成。「合法性被定義為『符合法律的東西』」。 但法律之外的道義原則等多重也是重要的:「權力與服從的合法性,這是合法性的第一要旨。而統治權利及其衍生物——政治義務,正有賴於這種雙重目的的論證」。 《舊金山和約》的簽訂,中國被排斥缺席會議,蘇聯及捷克等國家拒絕在和約上簽字。《舊金山和約》儘管依舊包含有確認日本戰爭責任等積極內容,但在處置日本政治地位及其殖民地諸多方面,相當程度上違背了戰時國際法規,背離了國際和平道義原則。這一本代表美國利益的片面條約的成立與實施,始終受到美蘇中等亞太國家環境中的、武力與道義的衝突因素的制約,缺乏國際社會應有之合法性。
 日本連續發動近百年對外侵略戰爭最終失敗,於1945年投降接受波茲坦公告,放棄海外殖民地,只保有本土四大島及其他由盟軍確認的小島。1972年美日兩國交割琉球,顯然違反了由上述波茲坦公告等確立的在戰後重新劃定其領土方式的基本規則,也違背了聯合國委托管轄原則。美國的片面媾和行為及其簽署的條規,不能代替此前包括美國在內的盟軍的法規體系,也未能合法解决琉球主權歸屬問題,故琉球主權歸屬問題顯然將持續存在下去。
 回顧舊金山和約交涉時美方曾提出要求日本放棄主權提法,按當時參與交涉的宮澤喜一的理解,「對於有問題的島嶼,所以只規定日本放棄主權,是因為當時已經估計到這些島嶼將來也許要發生歸屬問題。但是如果現在就爭論這一問題,和約的締結將會無限期地拖延下去,所以他才說,將來發生問題時可以用某種適當的『國際的解决辦法』來决定。這就是把問題留給將來,而且就是在將來,美國本身也不承擔解决的任何義務」。 這實際上已經清楚地說明,按照美國當時的處置方式,琉球歸屬在本質上是需要留待將來的「未决」問題。
 迄今就琉球問題所反映出的美日兩方關係而言,矛盾狀况依舊撲朔迷離。按美藉學者Robert. D. Eldridge所論:「『美日間的冲繩問題』的起源,在於軍事的戰略的要求與政治的外交的要求之間的深刻困局(dilemma)」。 美軍曾經遭受過建國之後的最嚴重的、來自日本的武力襲擊,但隨後占領並改造對手,雙方似乎打了一個平手。但二戰後的博弈並未結束,如果就琉球一案加以考察,迄今三十餘年的「歸還」局面,日本獲益巨大但並不充分,美國放棄行政權但仍然保有軍事基地,不過美軍越來越顯示出被動態勢。
 其間聚焦之點,日本似乎需要繼續采用孫行者鑽進牛魔王肚子式的策略,在美日同盟框架之內發展壯大;而美國也需要警惕,獨大後的日本是否突破美日同盟框架、再度危及其遠東利益。所以,可以預見的今後相當一段時期,琉球問題或將出現更為複雜的、包含美日利益消漲因素在內的種種變局,並將直接牽動東亞戰略格局的變化。
 正因為上述諸多複雜的歷史與現實政治外交戰略關係,現今日本高度重視琉球問題,以至於表現出了諸多方面的、高度的敏感狀態。日本小心翼翼地從主權關係著手,穩步前進,實際地推行以琉球為依托的、多方位強勢戰略。日本曾於2001年12月22日公然動用武力,在東海海域擊沉所謂「不審船」。又要求中方同意所謂的「中間線」,其直接目標固然在於所謂東海劃界、東海油氣田開發以及釣魚島爭奪等多種權益問題,其間接或潛在的目標在於:獲取琉球主權歸屬問題的最終解决,鞏固日本在琉球的政治地位。
 撥開現實的政治迷霧而透視問題的發生源流,基本的結論是清晰的:近代日本吞併琉球並設置「冲繩縣」,是軍國主義時代的侵略結果;戰後日本從美國手中接收琉球群島,同樣缺乏國際法依據。
 隨著時間的流逝,由當年共同發揮主導作用的盟國重新坐在一起開會或由舊金山和會與會國重新制定可以替代《舊金山和約》的可能性幾乎不復存在,而召開其他會議以處置遠東軍國主義時代的遺留問題、並重新討論琉球主權問題的可能性,無疑也是十分渺茫。
 但筆者需要強調,綜合學界研究成果以及媒體輿論,可以看出美日兩國的琉球「歸還」背離了國際法規。故正如臺灣學界指出,「兩國間的私相授受,並未獲得二次大戰同盟國家的共同認可」,「琉球地位並未確定」 這樣的結論,揭示了問題再議的顯著空間,值得重視。

精選回顧.2016年10月號