戰後琉球政治地位之法理研究與戰略思考(中)



美國對日媾和及其「歸還琉球」戰略得失
 戰後為實施盟軍對日政策,1945年12月27日由澳、加、中、法、印、荷、新、菲、蘇、英、美等11國組建了遠東委員會及盟軍管制日本委員會。1947年6月19日,遠東委員會制定出《遠東委員會對投降後日本之基本政策的决議》,確定對於投降後日本的政策的最終目標是:「保證日本不再成為世界和平與安全之威脅」,要求「盡速樹立一民主和平之政府」,為達此目標之方法第一條規定:「(甲)日本之主權必將限於本州、北海道、九州、四國及可能决定之附近島嶼」。 此外還規定了「日本應完全解除武裝與軍備。並完全消滅其軍部權力與軍國主義之影響;嚴格取締一切表現軍國主義與侵略精神之制度」等等。該决議堅持了戰時制定的對日政策,又一次明確了剝奪日本殖民地並重新劃定其領土範圍的基本方針。
 但是,上述盟軍在戰時以及戰後初期均一致確認的方針原則,在美軍主導局勢之下並未得到堅持。日本政府投降之後,麥克阿瑟奉杜魯門之命,以盟軍最高司令官的身分到達日本實施占領。美國充分利用了單獨占領日本的有利態勢,推行有利於美國自身利益的占領政策。隨著戰後世界局勢變化,中國爆發內戰,還有美蘇兩國的冷戰,致使美國對日政策逐步發生轉變。杜魯門總統強調:「日本的重要性是與中國形勢的發展結合在一起的」。 為將日本建成美國對抗共產主義的防波堤,美國加速推進對日媾和。麥克阿瑟也提出美國應與日本締結和約,如果遭到蘇聯等國反對,美國也可與日本單獨媾和。美國政府迅速向遠東委員會提出召開對日媾和預備會議的建議。1947年7月22日,蘇聯政府將復文美國駐蘇大使史密斯,指出美國片面决定召開對日媾和會議違反了雅爾塔協定、波茨坦宣言、對日委員會和遠東委員會等國際協定,蘇聯政府不能同意召開對日草擬和約會議。1949年9月,日本共產黨號召反對單獨媾和、反對軍事基地和要求立刻締結全面對日和約,日本各黨派、各階層也都紛紛掀起了反對單獨媾和的鬥爭。在日本人民和蘇聯等國政府的強烈反對下,美國政府單獨對日媾和計劃一時未能實現。
 1950年6月朝鮮戰爭爆發,日本成為美軍最重要的作戰基地,美國對日政策加速轉向。擔任國務院顧問並負責對日媾和問題的杜勒斯在朝鮮戰爭爆發後率國務院代表團訪日,同日本首相吉田茂達成媾和後美軍繼續留駐日本、日本為美軍提供軍事基地等協議。從1951年1月起,杜勒斯作為美國政府對日媾和的總統特使,先後訪問日本、菲律賓、澳大利亞、新西蘭等國,以爭取各國支持。美國通過幫助英國解决中東問題同英國達成協議,既不邀請中華人民共和國參加,也不邀請臺灣國民政府參加對日媾和的會議。該協議還規定,由日本政府自主决定將來是同中華人民共和國政府,還是同臺灣國民政府簽訂和約。這種由戰敗國選擇締約對象的規定,顯然違背了上述處置日本問題的國際法基本原則。
 1951年3月23日,美國向遠東委員和成員國提交對日和約「臨時草案」, 8月15日正式公布所謂美英《對日和約草案定本》,隨於9月4日在美國舊金山市召開對日媾和會議。參加這次會議的國家包括日本以及蘇東國家在內共有52國。第一次會議於9月4日召開,美國總統杜魯門和大會主席艾奇遜分別致詞。9月5日召開正式會議,蘇聯代表葛羅米柯首先發言。他指出,應當邀請中國人民的唯一合法政府中華人民共和國政府派代表參加會議。之後,蘇聯代表針對美、英制訂的《對日和約草案定本》進行了批駁,並提出了修正案。蘇聯提出日本應承認中華人民共和國對臺灣、澎湖列島等島嶼的主權;承認蘇聯對南庫頁島等島嶼的主權;禁止留駐外國軍隊;限制日本軍備;日本不得加入以任何舊交戰國為對象的軍事同盟;對受害國進行經濟賠償等要求。美國拒絕蘇方意見,堅持於9月8日舉行和約簽字儀式,蘇聯、波蘭、捷克斯洛伐克等3國拒絕簽字,而其餘48國代表連同日本代表、首相吉田茂先後簽字。
 舊金山《對日和約》由:一、和平;二、領土;三、安全;四、政治及經濟條款;五、要求及財產;六、爭議之解决;七、最後條款等七章二十三條款組成。有關領土問題由第二章第二條規定:日本承認朝鮮之獨立,放棄對朝鮮包括濟州島、巨文島及鬱陵島在內之一切權利、權利根據與要求。放棄對臺灣及澎湖列島的一切權利、權利根據與要求。放棄對千島群島及由於1905年9月5日朴茨茅斯條約所獲得主權之庫頁島一部分及其附近島嶼之一切權利、權利根據與要求。放棄對南威島及西沙群島之一切權利、權利根據與要求等。但對這些島嶼的歸屬問題,則隻字未提,顯然侵犯了中國和蘇聯等國的主權利益。在第三章安全條款中規定,日本有「自衛」權和美軍無限期留駐日本,但沒有限制日本武力的規定,這使日本獲得了實際的重新武裝的機會。
 美國出於其對亞洲政治目標、特別是建立軍事基地等戰略企圖,在《舊金山和約》第二章第三條規定:「日本對於美國向聯合國提出將北緯二十九度以南之南西諸島(包括琉球群島與大東諸島)、孀婦岩島以南之南方諸島(包括小笠原群島、西之島與琉璜列島)及冲之鳥島與南鳥島置於聯合國托管制度之下,而以美國為唯一管理當局之任何提議,將予同意。在提出此種建議,並對此種建議采取肯定措施以前,美國將有權對此等島嶼之領土及其居民,包括其領海,行使一切及任何行政、立法與司法權力。」在托管名義下將琉球諸島納入美國的實際統治範圍。
 《舊金山和約》不無制裁日本軍國主義的具體條規,包含有清算日本侵略責任的實際內容,但出於上述為了應對蘇、中等國而採行機會主義的利益考量,不恰當地壓縮了清算與改造日本的政治與道義任務,致使這一本因為倉促媾和而設計的《和約》,變質為適應於美國利益而違反國際協定、侵犯中蘇等國主權,有助於扶持日本軍國主義勢力的片面和約。
 隨同《和約》締結生效的還有《日美安全條約》和《日美行政協定》等。美國通過這些條約,終止了盟軍對日全面軍事占領,確立了美日兩國以軍事同盟為基礎的日、美特殊關係。於是,距敗戰投降僅數年之隔,日本便輕巧地擺脫了罪責的追究,而重新取得了主權國家地位。按五百旗頭真、阪元一哉等日本知名學者的記述:「美方對日本提出了寬大的和平條約草案,使日方談判人員欣喜若狂」。 當時拍攝的首相吉田茂躊躇滿志滿面微笑地簽署和約的形象,確實可以啟發後世許多深入的思考。
 其後亞太地區國際關係進一步演變,美國在朝鮮戰爭中遭受挫敗,隨又陷入越南戰爭泥潭。而與此同時日本借助朝鮮戰爭與越南戰爭,獲得了經濟的「軍需景氣」。景氣增加了日本對美外交籌碼,1965年11月,日本總理大臣佐藤榮作訪美,與美國總統詹森討論冲繩歸還問題。1969年11月,佐藤榮作再度訪美,與尼克森總統發表聯合聲明,定於1972年把冲繩行政權交還日本。1971年6月,日美簽訂《冲繩歸還協定》,規定美國放棄對冲繩的施政權;自協定生效日起的5年內,日本向美國支付3.2億美元,作為接受美國設施、基地工人退職金和撤除特種武器等的費用。1972年5月15日協定生效,琉球諸島歸還日本。
 按臺灣學者的分析,美國之所謂歸還,「不特與開羅會議、德黑蘭會議之瞭解不同,且亦非羅斯福之本意」。羅斯福曾針對日本的好戰態勢,提出了將琉球交予中國等琉球非日本化的主張,這樣可以從地緣環境方面發揮一些限制作用,直至朝鮮戰爭之前多年間,這一主張在美國軍政界占據主流位置。
 按冲繩學者宮里政玄的研究歸納,美國對琉球的决策主張共有四種。其一是美軍方面的「軍部理論」,要求排除日本力量進入琉球,樹立美國在當地完全的統治權(事實上的主權)。其二是曾任國務院政策企劃部長的喬治·凱南的「凱南理論」,其主張與軍方大體相同。這兩家的指導思想,有麥克阿瑟所說:「冲繩人不是日本人,可以通過美軍基地得到收入過愉快的生活」,凱南則強調「冲繩並非日本所固有之一部」。其三是朝鮮戰爭時期出現的杜勒斯理論或稱「潜在主權理論」,認為目前沒有必要將冲繩歸還日本,而是要獲得日本協力以統治冲繩,但必要時可以附加一定條件歸還冲繩。第四個理論是深陷越戰泥潭時期的「尼克森理論」或「返還理論」,這種理論試圖推動日本在東亞的發揮領導作用,擬歸還琉球同時要求日本做出安全保障及經濟上的貢獻。上述四種政策理論,都可以很清楚地看出美國在戰後處置琉球問題上的意識形態與利己主義的戰略立場,這種立場與美軍在東亞政局中的挫折處境相結合,致使尼克森「返還理論」最終實施。
 綜觀戰後前三十年間美日雙方在琉球問題上的角逐,美國形式上歸還琉球,換得美軍基地的永久使用,並從日方獲取大筆基地費用,美軍構築西太平洋島鏈戰略線的意圖得到了貫徹;而日方以基地換取主權,並通過龐大的軍費支出,實際擴張了在琉球的主導地位,同時通過經濟的支持手段,密切了日本同琉球社會各界的依存關係,當地學界認同日本統治琉球的聲音高漲起來,民眾對於日本的離心獨立傾向也逐漸衰退。 
 上述雙方看似各有所得,但日本所得之政治與戰略利益,已經遠遠超過美國。日美兩國作為亞太戰場的對手,美國方面不僅握有國力與兵力優勢,更擁有絕對的反擊日軍偷襲侵略的道義優勢。但美軍在主導戰後日本民主改革的過程中,急於媾和其結果差強人意。為應對蘇聯與中國問題,美國抬高了實用策略的比重而消減了道義原則成分。隨著道義之光的日益黯淡,在日美軍基地被視為「外來」的霸道勢力,不斷受到日方巧妙而實在的、越來越大的挑戰。美國原擬分離琉球或琉球非日本化的戰略目標,在實際上已經被放棄;而且,獲勝一方反客為主,扮演的是被占領、被強暴的哀兵角色。(待續)
文|徐勇

延伸閱讀〉徐勇
簡介說明〉本文接續2015年12月號〈戰後琉球政治地位之法理研究與戰略思考(上)〉
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精選回顧.2016年10月號