郡縣制與封建制長期並行--認識多族群統一國家的民族與族群現象(二)




編按:本文接續2015年12月號〈中國為什麼那麼大?--認識統一多民族國家的民族與族群現象(一)〉

 中國古代王朝政治的終極目標是「大一統」,郡縣制是配合這一目標的地方政治制度。然而王朝的統治力受到空間和技術的侷限,由中心向邊緣逐漸遞減,設想中由天子直接統治天下每一個角落的郡縣制因而難以真正達到偏遠的角落。從秦漢至清朝,歷代王朝在無奈中設計出「守在四夷」、「因俗而治」的族群和邊疆政治體制,在現實中給予邊緣、非華夏群體高度的自治空間,容忍封建制度與郡縣制度長期並行,形成一統與自治結合的族群政治空間秩序。
 秦漢之際,王朝即在西北、西南非華夏人群聚居或混居地區建立特殊的政治管理模式。唐宋的「羈縻府州」、明清的土司制度,即是這類特殊模式制度化演進的結果。相對於以上古「華夏」為基礎的漢人,身處漢人聚居範圍四周的「邊疆」非華夏─漢人群,不唯在地理層面,而且在政治、經濟與文化層面皆處於王朝的邊緣。古代王朝政治法律制度(「國法」) 及其哲學基礎「天理」、社會基礎「人情」,大致由漢人文化構築而成,非漢人則被動或主動受到漢文化「禮」的「教化」。

「華夷一家」的「大一統」意識型態體系
 「夏夷一統」的觀念萌生於黃帝、炎帝、東夷、九黎、三苗共處之際,在「夏」人建立大規模古代國家時,開始發育,到西周之際,成為古代國家最高意識型態,即:「溥天之下,莫非王土; 率土之濱,莫非王臣」。春秋戰國的諸侯混戰,大致都是以「一統天下」為目標的;《禮記.禮運》倡導「天下為公」,為「一統天下」做出道德正當性的論述。漢武帝「罷黜百家獨尊儒術」,大一統被尊奉為「天地之常經,古今之通誼」,其含義並不限於領土的「統一」,還包含孔子所謂「有道」、孟子所謂「天下定於一」及荀子所謂「一天下,財萬物」等政治清明、社會安定、經濟繁榮的核心內容。質言之,政治版圖的「統一」是工具與路徑,而「天下大治」才是最終的目標。
 大一統觀念到唐朝之際進一步發展出「胡越一家」、「四夷一家」這樣兼具包容性與共同性的論述,並體現於政治法律實踐之中。唐律制定和實行了「諸化外人同類自相犯者,各依本俗法,異類相犯者以法律論」的條款,從法律層面彰顯出封建制與郡縣制並行的精神。
 面對族群交往的現實,歷代思想、政治菁英持續完善大一統架構之下族群關係的論述。例如賈誼揭櫫「首足」觀;司馬相如嚮往「遐邇一體」;司馬遷推斷「華夷諸族同祖於黃帝」,韓昌和張猛主張「漢與匈奴合為一家」;《淮南子》主張「肝膽胡越,萬物一圈」;桓寬在《鹽鐵論》中提出「肢體與腹心」論;隋文帝宣示「四海一家」;唐太宗則標榜「自古皆貴中華,賤夷狄,朕獨愛之如一,故其部落皆依朕如父母」,吐蕃贊普尺帶珠丹致書唐中宗時也表示希望蕃漢「和同為一家」;明太祖也揭櫫「華夷無間」、「撫甯如一」的國策。
 入主中原的非漢人統治者幾乎都接受司馬遷的論斷,極力攀附華夏漢族宗祖。氐人符堅稱:「朕方混六合為一家,視夷狄為赤子」;匈奴劉淵以漢為國號,追尊後主劉禪,表示上接漢統;建立夏的鐵弗匈奴人赫連勃勃自認是「大禹之後」;北魏鮮卑拓跋氏標榜自己是「軒轅之苗裔」;北周鮮卑宇文氏稱其先「出自炎帝」;建立遼的契丹人踵繼鮮卑,認為「遼為軒轅後」。非漢人建立的統一王朝,更打破族群間的政治界線,促進了族裔間的文化交流與融合,在政治實踐中進一步強化中華整體觀念。元世祖忽必烈於即位之際詔告天下,宣示新朝是「紹百王而紀統」的正統王朝;面臨「華夷之辨」挑戰的清朝,更強調其承繼了周、漢正統地位。康熙帝曾在祭祖詩中寫到:「卜世周垂歷,開基漢啟疆」;雍正帝親撰《大義覺迷錄》,駁斥「華夷之辨」論,闡述「自我朝入主中土,君臨天下,並蒙古極邊諸部落俱歸版圖,是中國之疆土開拓廣遠,乃中國臣民之大幸,何得尚有華夷中外之分論哉!」;乾隆帝更將「尊王攘夷」改為「尊王黜霸」。

「一國多制」的「大一統」政治體系
 大一統的終極目標在於建立「華戎同軌」的政治體系,但在現實中,達成終極目標的過程必然是漫長的,過程之中必然充滿妥協。秦朝試圖建立書同文、車同軌、行同倫的一體化政治體系,但卻敵不過現實,只能在有限範圍內有條件地實行。從夏商的「五服」制、周代的「同服不同制」,到唐代的華戎同軌、明清的改土歸流等,呈現出達成「華戎同軌」目標過程中的妥協與進展。唐代以降「華戎同軌」所指涉的事實上已經是妥協後的內容,具體而言,是指各非漢人群體、邊遠地帶與漢人、核心地帶共處於一個大的共同體之中;在同一個政治法律實體之內,有著相同或相似的權利與義務關係,接受同一個朝廷的設官建置、冊封、婚姻、賞賜、優撫,負有向同一個朝廷繳納稅賦、服勞役、兵役或納貢、助國討伐等義務。
 夏朝依其統治區內的各族裔群體與王城間的地理距離遠近和經濟型態差異,將群體分為五類(「五服」),分別採取不同的統治方式。對於邊遠地帶,不需實行夏朝頒訂的法律制度,只要其承認夏的統治地位,繳納象徵性的貢獻即可。商、周承夏制,並在此基礎上發展為完整的體系:「令天子之國以外五百里甸服;…甸服外五百里侯服;…侯服外五百里綏服;…綏服外五百里要服;…要服外五百里荒服。」其中,甸服「為天子之服治田」;侯服「斥候而服事天子」;綏服「服王者政教」;要服「要束以文教」,荒服「政教慌忽,因其故俗而治之」。
 西周對待各族群採內外有別的政策,「內其國而外諸夏,內諸夏而外夷狄」,即由內至外分為邦內、邦外、侯衛、蠻夷、戎狄,「要服者貢,荒服者王」,即不要求要服、荒服接受周的直接統治,但不應違背周的政治利益;但在面對「要服」、「荒服」不服從王朝政治意志時,奉行周公「敬天保民」、「明德慎刑」的德治理念,採「有不祭則修意,有不祀則胸言,有不享則修文,有不貢則修名,有不王則修德,序成而有不至則修刑」,依照制度和是非,先文後武的行動準則。在對待四方蠻夷、戎狄族群時,採取「戎者,來著勿拒,去者勿追」;「蠻者,縻也,以近夷狄縻繫之以為政」;「修其教而不易其俗,齊其政而不易其宜」的政策。《禮記.王制》中關於「中國戎夷五方之民,皆有性也,不可推移」,「五方之民,言語不同,嗜欲不同」等認知,奠立了歷朝奉行「因俗而治」、「以夷治夷」政策的基礎。
 秦朝依照絕對大一統的理念,在非華夏人聚居區域設置郡縣,試圖直接統治這些地區(如在東北方向設置遼東郡、遼西郡;在北方陰山山脈一帶設置34 個縣和九原郡;在西北地方設置隴西郡、北地郡;在嶺南設置象郡、桂林郡、南海郡;在東南設置閩郡、會稽郡等),但也不得不面對郡縣制的限制,而特別制定〈屬邦律〉,在朝廷中設置管理非華夏人事宜的典客官吏;在非華夏人區域採「謫戍民」政策,派遣華夏人進入武陵蠻、長沙蠻等區域從事開發,但仍承認非華夏人在法律、社會、文化層面的自治。《後漢書》載:「及秦惠王併巴中,以巴氏為蠻夷君長,世尚秦女。其民爵比不更」,「殺人者得以錢贖刑」,事實上承認非華夏人的有限自治和非華夏人習慣法的效力。
 漢在秦制的基礎之上,做了更多體現「因地制宜」、「因俗而治」精神的調整。在中央設置大鴻臚,專門管理非漢人事宜;在非漢人區域分別設置郡縣、屬國、都護、中郎將、校尉、都尉等制度,以非漢人為主的縣改稱為「道」,採取特殊的治理方式;對於歸順的非漢人酋長,封官職,賜印綬,令其就地依原本方式統治。
 唐朝強調平等對待漢人與非漢人的原則,但對非漢族群實行「依本俗法」的政策,即依各非漢族群習慣法處理其內部的刑、民事糾紛;唯有各族群之間的糾紛,才依國家法律處理,給與非漢人群體一定的政治、行政與立法自治權。唐律中特別制訂了前述針對族群關係(「諸化外人」)的法律條款,同時進一步確立了「蠻夷之俗,羈縻而已」的綏撫政策,在其統治的非漢人地區實行羈縻府州制。《新唐書.地理志》載:「唐興,初未暇於四夷,自太宗平突厥,西北諸蕃及蠻夷稍稍內屬,即其部落列置州縣,其大者為都督府。以其首領為都督、刺史,皆得世襲。雖貢賦版籍,多不上戶部,然聲教所暨,皆邊州都督、都護所領,著於令式」。羈縻府州制度是在確認朝廷最高政治權威的前提下,不改變非漢人風俗與社會制度,承認非漢人社會政治首領具有相對獨立的自治權力的體制。
 歷代非漢人政權對其轄下跨越族群邊界的統治中,也同樣實行「因俗而治」。如契丹所建大遼政權規定「以國制治契丹,以漢制待漢人」;遼代的南北面官制度,西夏、金代的的藩漢官制,都體現了「因俗而制」的原則。
 元明清時期,王朝對邊疆的直接統治逐漸擴大,但整體上依然有限。元朝挾強大的軍事力量,將金後期的行尚書省制度推行到其全部統治範圍內,在遼陽、嶺北、甘肅、雲南、湖廣、四川等少數民族聚居區一律建置中央政府的派出機構──行中書省,顯示朝廷有意在邊陲地區推行郡縣制,而且在一定程度上也達成了「唐所謂羈縻之州,往往在是,今皆賦役之,比於內地」的成效。然而,軍事手段的短暫及衰退特性,還是迫使元朝面對現實,在朝廷設置專理藏區事務的宣政院,在華南、西南和西北實行土官、土司制度,有條件地承認當地酋長的自治權。明朝在完善土司制度後,才在部分條件成熟的區域展開「改土歸流」,逐步取消土官的特權。清朝在中央設置專理蒙藏事務的理藩院,以宗教、通婚等帶有內亞(Inner Asia)政治傳統色彩的手段穩定蒙、藏、回疆,雍正年間的「改土歸流」,在規模和內容上才超過元、明。

與「大一統」郡縣制並行的「大一統封建制」
 在以寬鬆標準詮釋「華戎同軌」,對非漢人地區一直實行漢夷兩制、分而治之的操作原則下,王朝並未在其邊緣地區強行推行中央集權的郡縣制,而是實行著「大一統」原則下的封建制。
 元明清時期,政治統一但國土廣袤,這些王朝國家有必要立法明確規定其在邊緣區域所實行的封建制度的內容。元朝為強化對少數民族酋領的駕馭與控制,創立了「蒙夷參治」之法,設「流」、「土」二類官員,創立「土司制度」。清朝除沿襲元明土司制度,同時也推動「改土歸流」之外,更針對清朝族群政治的核心事務──蒙古事務,制定、完善了針對內外蒙古的盟旗制度、札薩克制度,以及針對回部的伯克制度,針對西藏的達賴、班禪和噶廈制度等。
 清朝「大一統」原則下的封建制設計,呈現「分而治之」與「因俗而治」一體兩面的政策取向:一方面參酌邊疆地區各族的文化、經濟和政治傳統「因俗而治」;另一方面儘量擴大「封邦建國」的數量,以「眾建其力」達成「分而治之」,限制和縮小邊疆非漢人首領權力的效果。除政治面外,清政府在法律事務上也嫺熟運用「分而治之」與「因俗而治」的兩手政策,為不同的非漢人地區頒訂了各有差異的特殊法規,包括針對蒙古人的〈蒙古律〉;針對蒙古、西藏、青海的〈理藩院則例〉;適用於寧夏、青海、甘肅等地邊緣族群和漢語穆斯林的〈西寧青海番夷成例〉、〈回律〉;適用在塔里木盆地的〈回疆則例〉;適用於藏語區的〈禁約十二事〉、〈酌定西藏善後章程〉、〈藏內善後章程〉;適用於西南部分非漢人區域的〈苗律〉等等。
 清朝在蒙古游牧或半定居區域實行盟旗制度。盟旗制度是在蒙古原有的兀魯斯、土綿、鄂托克和愛馬克制度的基礎上,參照滿洲八旗制度的組織原則建立的。各盟、旗一方面實行內部自治,另一方面彼此隔絕加深,而在各盟、旗之上,還有清政府駐防將軍、都統、總督、大臣的太上管轄。
 清朝在西藏本部確立政教合一的政治體制,並以法律形式規定中央政府對西藏的最高政治權力。元代已對西藏進行政教合一的統治,並由出身藏人的政教高僧擔任主官的宣政院直接管轄。至18世紀中葉,清朝與西藏政教勢力各取所需,建立達賴、班禪和噶廈制度,規定僧俗官員的品位、職權、名額,頒行〈藏內善後章程〉(又稱〈欽定西藏章程〉)等。此外,在活佛的繼承制度上建立「金瓶掣籤」制度;由駐藏大臣與達賴喇嘛、班禪額爾德尼協商處理政事,但在西藏本地事務範圍內由駐藏大臣擁有最後決策權。以上方式皆同時體現了自治與統一的主旨。
 清朝在新疆三個主要區域,因地制宜制訂不同的政治管理方案。在鄰近甘肅,漢人移民較多的區域實行與內地相同的州、縣、保、甲制,在鄰近蒙古又與清朝長期維持政治聯盟關係的區域實行札薩克制,在塔里木盆地各綠洲定居的突厥語穆斯林聚居地區參用原有的伯克制,但將各級伯克定位為新疆最高行政軍事長官伊犁將軍軍府之下的僚屬,並逐漸由世襲改為任免。
 總之,從西元前11世紀開始,中國王朝即確立了一方面追求天下一統,另一方面以「化外主義」精神處理「天下」邊緣事務的政治觀念,成為秦漢以後「羈縻而治」治邊方略的基礎,這使得中國王朝在其統治範圍內,奉行「大一統」原則下的郡縣制與「大一統」原則下的封建制長期並行的策略,在很大程度上吸納了王朝邊緣非華夏人群分離自立的能量,維持了王朝國家的政治統一。
文|吳啟訥

延伸閱讀〉吳啟訥
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台灣大學歷史學系兼任助理教授
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精選回顧.2016年10月號