論南海爭議與中華民國應處之道


 南海爭議越演越烈,繼美國國防部部長卡特在香格里拉會談中要求南海周邊國家即刻停止島礁擴建後,美國日前派遣戰艦拉森號進入北京在南沙群島填海造陸的島礁周圍12海里,在中國大陸抗議之下,美國續派遣B-52轟炸機至南沙島礁附近空域巡航,意圖確保其在南海所謂的「公海航行自由」。同時,美國要求北京澄清南海九段線的國際法意涵,並期待北京在中菲南海仲裁案落幕後,基於聯合國海洋法公約(UNCLOS)締約國的身份,遵守仲裁判決。美國並不斷要求中華民國政府澄清我國(包括南海U形線)的南海海域主張「是否遵守UNCLOS」?在南海仲裁案於今年11月24-28日進入實體審的階段下,臺灣將面對前所未有的國際壓力,要求政府宣示南海的海域主張恪守UNCLOS。我國應如何自處?成為有識者憂慮之事。

南海爭端之本質
 南海周邊國家及域外強權責難中國大陸的南海主張,始自中華民國政府的南海領土及海域主張。因為北京政府面對外國壓力時,總說「老祖宗留下來的南海主張,不能輕言放棄」。那麼這個做為中華人民共和國政府的老祖宗的中華民國政府的南海主張,便成為一切爭端的源頭。中華民國政府為因應法國在1933年宣布占領南海九小島,於1935年由內政部主導之「水陸地圖審查委員會」繪製「中國南海各島嶼圖」並制訂「中國南海各島嶼華英名對照表」,對南海四大群島提出完整領土主權主張。抗戰後國府派遣海軍收復南海島嶼,內政部方域司於1947年公布「南海諸島新舊名稱對照表」以及「南海諸島位置圖」,著名的U型線首次出現,藉此重申南海領土主權。1949年中共成立新政權(非新國家),持續國府在南海的主權主張。偏安臺灣的中華民國政府未因此退縮,行政院在1993年以「南海政策綱領」重申四大群島的「固有」領土主權,並宣布南海U型線為我國南海「歷史性水域」外部界線。2005年內政部停止適用該綱領,但因行政院業已於1999年公布「中華民國第一批領海基線,領海及鄰接區外界線(簡稱第一批公告)」,稱南海U型線為「我國傳統U型線」及「固有疆域界線」。這個具有海域主張內涵的「歷史性水域」概念遂融入這迄今仍有效的「第一批公告」。而「固有疆域界線」的名稱,與中華民國憲法第4條互聯呼應。使得南海U形線做為海域主張外部界線,取得難以撼動的憲法內涵與高度。這些「老祖宗」牢不可破的領土暨海域主張,也成為北京政府迎向外界對中國南海領土及海域主張質疑時的「底氣」。
 面對海峽兩岸政府對於南海的領土及海域主張,南海周邊國家又是如何使用「法律戰」來破解呢?要擊倒中國南海主張,首重推翻領土主張。因為國際法有一原則,即「陸地決定海洋」。如果擁有陸地或島礁的領土主權,則能擁有周邊海域(領海、鄰接區、專屬經濟區EEZ、大陸礁層)的主權、主權權利及管轄權。因此,南海周邊國家各自主張南海相關島礁的領土主權,同時否定中國的領土主權。比如說越南主張西沙群島及南沙群島的領土主權。而菲律賓主張中沙群島的黃岩島以及南沙群島內的「卡拉陽群島」的領土主權。當然地,這些國家一併否定中國在南海當中所有海域主張的基礎。
 退一步而言,當南海周邊國家不能否定中國的島礁領土主權時,他們則質疑中國所占領的島礁的法律地位,以「極小化」中國可以主張海域的面積。在中菲南海仲裁案菲國第3、4、6、7個訴之聲明,菲國要求仲裁庭判定中國在南沙群島占領的7個島礁以及黃岩島的法律地位。菲國認為8個海中地物中僅有4個是岩礁(而非島嶼),另外4個則為低潮高地。依據UNCLOS第121條,岩礁僅能主張領海,不能享有EEZ及大陸礁層。而低潮高地不能主張任何海域。如此一來,中國在西菲律賓海能主張的海域,僅限於4個領海小圈圈。另外,菲國要求仲裁庭僅考察中國占領的島礁,忽略中國主張而被他國竊占的島礁,本質上就是要仲裁庭間接否定中國對於後者的領土主張。
 法律戰的第三步,就是南海周邊國家質疑中國在南海U形線內的「歷史性權利」的主張。倘若中國在南海確實享有領土主張,而這些海上地物也確實能產生海域,那麼基於這些領土主張所產生的海域,即領海、EEZ、大陸礁層的小圈圈及大圈圈的集合體,外圍形狀應類似一串葡萄,而非U形線。那麼中國要主張在「U形線內、葡萄之外」海域的管轄權,就必須援引習慣國際法。而南海周邊國家一口咬定:中國在南海主張「歷史性權利」來支撐這些剩餘海域的管轄權。在中菲南海仲裁案的第1-2個訴之聲明,菲國便是質疑北京政府在U形線內的「歷史性權利」的主張違反UNCLOS。

臺灣承受的壓力及應對
 縱上所示,不難瞭解臺灣政府形諸於迄今有效的「第一批公告」內的「固有疆域界線」或「傳統U形線」的概念,用以承接「南海政策綱領」的「歷史性水域」所示之南海U形線內的海域主張,成為北京面對南海仲裁案菲國質疑中國「歷史性權利」主張的絕妙好招。當然,讀者也可以明瞭為何臺灣政府最近不斷接到來自美國政府的「關心」。在美國政府「關切」下,馬政府如何應對?
 臺灣在2014年9月1日舉行南疆史料特展中,馬總統在開幕演講談論「南海諸島位置圖」中「U形線」的三層法律意義:一為「島嶼歸屬線」,指該線囊括我在南海主張領土主權的島礁海上地物;二、基此領土主權而主張海洋法「容許」沿岸國主張的海域。1947年時的海洋法僅允許沿岸國主張領海主權;到了1994年UNCLOS生效,又可主張200浬EEZ及大陸礁層的主權權利和管轄權。三、我國可主張超過海洋法容許的海域,再經他國默認而取得這種主張的「合法性」。杜魯門總統1945年兩個海域宣言,突破海洋法的領海限制,被多國仿效,終能被UNCLOS成文化為EEZ。U形線亦復如此,馬總統在演講論及杜魯門宣言,顯指我以美為師。
 不過,英國「經濟學人」雜誌在10月4日的報導,對於馬總統的演講,有不同的詮釋。「經濟學人」引述馬總統演講,將其咬文嚼字解讀為:「1947年國府除領海外沒有其他海域主張。」我駐英代表劉志攻隨即在「經濟學人」發函澄清,劉代表說:馬總統演講說的是「國際海洋法在當年(1947年)除了領海及鄰接區外,沒有其他的制度」,並不是說中華民國政府除了領海外,沒有其他的海域主張。作者仔細檢查公布於youtube網站的馬總統演講影音檔後發現,「經濟學人」報導不無道理。如果連同馬總統引述美國杜魯門總統的宣言,將使得我國南海U形線的海域主張「模糊化」。2015年3月24日立委蔡正元質詢毛揆時指出,內政部網站將「第一批公告」中的「固有疆域界線」名稱移除,毛揆答稱我國南海主權主張並未改變。這也顯示臺灣政府對於南海海域主張的模糊性。
 令人振奮的是,在2015年7月7日,也就是中菲南海仲裁案在荷蘭海牙開庭審判的第一天,中華民國外交部公布了南海聲明,當中指出,1947年的「南海諸島位置圖」呈現中華民國政府對於南海「領土」及「海域」的界限。換言之,南海U形線做為我國南海海域主張的外部界限,再度被官方確定。這讓被模糊化的南海主張變為清晰,有助於南海仲裁案仲裁庭對中國的南海海域主張內涵的判斷。我國外交部7月7日的南海聲明,不為美方讚賞,則不在話下。

最後的一里路
 中菲南海仲裁案的實體審,將於今年11月24日至28日舉行,最終判決可望於明年3月至4月公布。倘若北京政府的南海U形線海域主張被判違反國際海洋法,那麼中華民國這個老祖宗的南海海域主張,當然遭到波及。馬政府是否能在卸任之前,提供歷史證據,協助仲裁庭認定南海的相關領土及海域主張,包括U形線做為我國「固有疆域界限」以及太平島足以產生EEZ及大陸礁層的法律地位,不僅利人,更是利己。馬總統維護中華民族領土及海洋權益的歷史定位,正走在十字路口。
文|高聖惕

延伸閱讀〉高聖惕
簡介說明〉國立臺灣海洋大學海洋法律研究所專任教授
返回目錄〉2015年12月號|327期
延伸圖表〉Picasa

精選回顧.2016年10月號